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Consultation de 2019 au titre de l’article IV : Comment le Togo compte faire face à des dépenses d’urgence tout en préservant l’assainissement budgétaire

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Comment les autorités togolaises comptent-elles adresser les nombreux manquements relevés dans la Consultation au titre de l’article IV du Fonds monétaire international (FMI) ? Est-il vrai que la taxe d’habitation est destinée à aider les communes, ou bien est-elle une manière de colmater les insuffisances de l’Office togolais des recettes (OTR) ? Les conclusions de la Consultation de 2019 au titre de l’article IV ainsi que le rapport des services du FMI sur l’économie togolaise sont révélateurs. Réalisations de recettes en deçà des prévisions, registre des contribuables peu fiable, arriérés incorrectement surveillés, vulnérabilité accrue des services douniers à la corruption, tout y est. Il suffit pour cela que les citoyens prennent le temps de fouiller les conclusions. Aperçu de quelques constats et avis des autorités togolaises. Au final, ce sont quelque 37 milliards FCFA, soit 1,12% du PIB de recettes qui sont attendus à terme des mesures imposées par l’OTR.

Pour préserver les progrès de l’assainissement budgétaire durement acquis et créer un espace en faveur de l’investissement et des dépenses sociales, il est primordial de renforcer les recettes permanentes.

Malgré les mesures de politique fiscale mises en place et les progrès accomplis dans les réformes de l’administration des recettes ces dernières années, les recettes fiscales, à 16,5% du PIB en 2018, sont encore nettement inférieures aux prévisions établies au moment de l’approbation du programme (19,1 % du PIB). Cela peut s’expliquer par un certain nombre de facteurs déterminants, notamment les graves troubles socio-politiques au milieu de l’année 2017 et le ralentissement de l’activité économique qui en a découlé ; la forte diminution de l’investissement public et ses répercussions négatives sur les activités économiques concernées ; et les retards dans la mise en oeuvre de la réforme de l’Office togolais des recettes (OTR). En outre, le recouvrement des recettes dépend de plus en plus du recouvrement ponctuel d’arriérés d’impôts ou de recettes non fiscales, qui comportent des éléments de nature provisoire ou incertaine, tels que droits de licence et dividendes. Les autorités prennent des mesures supplémentaires pour remédier à ces lacunes.

Des lacunes importantes subsistent dans l’administration des recettes

Le registre des contribuables est inexact et peu fiable, et de nombreux importateurs sont inconnus des autorités fiscales. Les arriérés d’impôts ne sont pas correctement surveillés. Les pertes de recettes dues à une proportion élevée de déclarations de TVA non acquittées sont élevées (56 % du total des déclarations des grandes entreprises et 62 % du total des déclarations des moyennes entreprises en 2018). La culture de gestion du risque chez les agents (accent mis par exemple sur la détection précoce) en est à ses débuts. Le nombre d’exonérations fiscales a diminué mais reste élevé, et les procédures douanières ne sont pas suffisamment automatisées, d’où une vulnérabilité accrue à la corruption. Les opérations d’importation et d’exportation ne sont pas toutes déclarées aux douanes. Dans le cadre du programme appuyé par la FEC, les autorités prennent plusieurs mesures pour renforcer le recouvrement des recettes et garantir leur pérennité.

Points de vue des autorités

Les autorités saluent la souplesse offerte par le programme pour faire face aux dépenses d’urgence et souscrivent à l’évaluation du cadre budgétaire révisé des services du FMI ainsi qu’à la nécessité de renforcer les recettes permanentes. Malgré les dépenses d’urgence, les autorités soulignent que le Togo continue de respecter le critère de déficit de l’UEMOA, en avance sur le calendrier convenu. Elles reconnaissent que des garde-fous appropriés permettront d’assurer la transparence, l’enregistrement, la responsabilité et la surveillance de ces dépenses. Les autorités soulignent également que leur stratégie en matière de recettes intérieures met l’accent sur les recettes permanentes, avec notamment des réformes plus vastes et plus complètes, telles que la révision récente du code général des impôts, la réforme foncière en cours, l’intensification des mesures de lutte contre la fraude, et l’examen en cours des résultats de l’OTR et de sa structure de gouvernance. Elles réitèrent leur volonté de réduire rapidement la dette publique et d’améliorer sa viabilité. Elles envisagent des mesures supplémentaires pour accélérer la réduction de la dette, notamment un règlement plus rapide d’un certain nombre de cas d’arriérés d’impôts contestés et la cession d’un certain nombre d’actifs non financiers de l’État, dans le but de générer des ressources pour rembourser une partie de la dette.

Mesures relatives aux recettes

L’instauration de nouvelles mesures relatives à la politique fiscale et aux administrations fiscale et douanière vise à compenser les recettes ponctuelles des années précédentes, renforcer les sources permanentes de recettes, et préserver à moyen terme les gains durement acquis de l’assainissement budgétaire. Ces nouvelles mesures devraient générer des recettes de près d’1,1 % du PIB en 2019.

Politique fiscale :

Taxes foncières : à la suite de l’achèvement du recensement cadastral, les dispositions relatives à la taxe foncière dans le nouveau code des impôts seront mises en oeuvre à compter de 2019. Cette mesure permettra d’élargir l’imposition des terrains bâtis et non bâtis, en commençant par une phase pilote à Lomé et dans sa périphérie. La mise en oeuvre de cette mesure est facilitée par le transfert de la Direction du cadastre, de la conservation foncière et de l’enregistrement à l’Office togolais des recettes depuis 2018.

Taxes sur les véhicules à moteur : une nouvelle taxe en fonction de la capacité des véhicules a été instaurée dans le nouveau code des impôts et appliquée à compter de janvier 2019.

Taxe sur les télécommunications : le chiffre d’affaires des entreprises de télécommunications sera soumis à une taxe de 5 %.

Administrations fiscale et douanière :

Acompte à l’importation : pour les importateurs jugés inactifs par l’administration fiscale, l’administration douanière exigera un acompte forfaitaire correspondant à 15 % de la valeur de l’importation avant que la marchandise importée puisse être dédouanée (repère structurel à fin juin 2019, PAT §32). Cette mesure vise à encourager les agents économiques, en particulier les importateurs, à informer l’administration fiscale de leurs activités économiques et à déclarer les impôts correspondants.

L’acompte pourra être déduit de ces impôts ; le paiement net de l’impôt contribuera à augmenter les recettes.

Recoupements des obligations fiscales et douanières : les importateurs en situation d’arriéré vis-à-vis de l’administration fiscale ne seront pas autorisés par l’administration douanière à dédouaner les marchandises (repère structurel à fin juin 2019, PAT §33). Cette mesure contribuera aussi à encourager les agents économiques à s’acquitter de leurs obligations fiscales et douanières.

Recouvrement des arriérés d’impôts : la création d’une cellule à cet effet sera formalisée par acte du Commissaire Général, et son rôle d’analyse des risques sera renforcé de façon à augmenter le taux de recouvrement des arriérés d’impôts (de 66 % en 2017 à 70 % à fin octobre 2019 pour les grandes entreprises et de 48 % à 60 % pour les moyennes entreprises) (repère structurel à fin octobre 2019, PAT §37).

Taxe sur la valeur ajoutée : le recouvrement de la TVA et le contrôle des déclarations nulles ou créditrices seront améliorés grâce à la mise en place de caisses enregistreuses sur les points de vente, à l’élaboration d’une stratégie pour la sélection de contrôles ponctuels en fonction des risques, et à la nomination de points focaux dans la DGE et la DME pour centraliser les résultats de ces contrôles ponctuels (repère structurel à fin octobre 2019, PAT §38). Le système de paiement de l’acompte de TVA sera étendu aux établissements publics à caractère industriel et commercial, aux établissements publics à caractère administratif, aux entreprises publiques, ainsi qu’à un certain nombre de grandes entreprises privées. Pour éviter d’alourdir la trésorerie des entreprises et contribuer à améliorer le climat des affaires, le système de remboursement de la TVA sera renforcé grâce à un compte séquestre dédié, qui devrait permettre de réduire les délais de remboursement.

Zones économiques spéciales : les contrôles seront renforcés à l’égard des entreprises de ce régime, en particulier concernant la vente de leurs produits sur le marché local, pour empêcher l’utilisation abusive de ce régime et les fraudes relatives à l’impôt et aux droits de douane.

Valeur en douane : le contrôle des valeurs en douane sera amélioré grâce à la création d’une cellule spécialisée contre la fraude, chargée de détecter les anomalies d’évaluation en vérifiant les pièces justificatives. En l’absence de telles pièces, une valeur transactionnelle type, basée sur une comparaison internationale, sera appliquée.

Procédures douanières en ligne : des mesures seront prises pour dématérialiser le recouvrement des droits de douane et les procédures douanières, dans le but d’enrayer les pertes de recettes. Dans un premier temps, la soumission en ligne des déclarations douanières et pièces jointes sera obligatoire pour les 30 plus grands importateurs ou déclarants (repère structurel à fin octobre 2019).

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